เปิดผลสอบ"ป.ป.ท" กรณีทุจริต"โครงการนมโรงเรียน" หมายเหตุ - เป็นผลสรุปการตรวจสอบข้อเท็จจริงการร้องเรียนการทุจริตเกี่ยวกับโครงการอาหารเสริม (นม) โรงเรียน ของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในภาครัฐ (ป.ป.ท.) กระทรวงยุติธรรม เมื่อวันที่ 2 มีนาคม หลังแต่งตั้งคณะกรรมการ 10 ชุด ตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศ ทั้ง 9 เขต รวม 15 จังหวัด จำนวน 84 แห่ง ในห้วงวันที่ 16 ถึง 27 กุมภาพันธ์ 2552 ซึ่งมีสาระสำคัญดังนี้ 1.โครงการอาหารเสริม (นม) โรงเรียนเกิดขึ้นครั้งแรกเมื่อ พ.ศ.2535 ในสมัยที่ นายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ในระยะแรกนั้นได้จัดงบประมาณให้นักเรียนระดับอนุบาลได้ดื่มนม 120 วัน/ปี โดยมีสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมและประสานงานเยาวชนแห่งชาติ สำนักนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ดูแลโครงการ ในปี 2537 คณะรัฐมนตรีได้เห็นชอบให้องค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย (อสค.) เป็นผู้เบิกเงินงบประมาณและจัดซื้อนม ต่อมารัฐบาลได้ขยายเป้าหมายโครงการให้นักเรียนได้ดื่มนมจนถึงชั้นประถมศึกษาปีที่ 4 (ปัจจุบันคณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 28 มกราคม 2552 ให้ขยายจนถึง ประถมศึกษาปีที่ 6) เมื่อปี 2544 เริ่มมีการถ่ายโอนงบประมาณโครงการอาหารเสริม (นม) โรงเรียน ไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ.2542 อปท.จึงเป็นผู้ดำเนินการจัดซื้อนมโรงเรียนตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา 2.คณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงได้ทำการตรวจสอบโดยการเข้าพบเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อสอบปากคำและขอข้อมูลและเอกสารพบว่ามีการกระทำในระดับการกำหนดนโยบายและหลักเกณฑ์ในลักษณะที่น่าเชื่อว่ามีการกระทำเข้าข่ายเป็นความผิดตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2542 และในระดับพื้นที่ต่างๆ มีการกระทำที่เป็นพิรุธส่อเจตนาไม่สุจริต หรือประพฤติมิชอบ ซึ่งพอที่จะสรุปเป็นประเด็นพร้อมข้อสังเกตที่ต้องให้ความสำคัญ ดังนี้ 2.1 ประเด็นเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างของ อปท. (1) อปท.จัดส่งประกาศสอบราคาไปยังผู้ประกอบการตามที่มีรายชื่อผู้ประกอบการที่ได้รับการรับรองสิทธิจำหน่ายนมของแต่ละโซน (ซึ่งมีอย่างต่ำ 18 ราย) แต่มีผู้ประกอบการเพียง 1-2 รายเท่านั้นที่มาเสนอราคา และพบว่าผู้ที่มาเสนอราคา 2 รายดังกล่าว ได้ตกลงจัดสรรกันมาก่อนแล้วว่ารายใดจะเป็นผู้ชนะและได้ทำสัญญากับ อปท.เนื่องจากพบข้อเท็จจริงว่า รายที่ชนะการสอบราคาจะเสนอราคากลางทุกครั้ง ส่วนอีกรายที่สมอ้างเป็นคู่แข่งจะเสนอราคาที่สูงกว่าราคากลาง เป็นเช่นนี้ทุกครั้งไป ซึ่งเป็นลักษณะของการตกลงแบ่งเขตของผู้ประกอบการด้วยกันเอง ทำให้มีผู้แข่งขันน้อยราย และไม่เคยปรากฏว่ามีการเสนอราคาที่ต่ำกว่าราคากลางที่กำหนดไว้ (2) ผู้ประกอบการรายใดได้ทำสัญญากับ อปท.ก็มักจะเป็นผู้ประกอบการรายนั้นเพียงรายเดียวที่เป็นคู่สัญญาที่ผูกขาดกับ อปท.ในเขตพื้นที่นั้นๆ (3) ในหลายพื้นที่ปรากฏว่ามีผู้ประกอบการที่มีรายชื่อมีสิทธิจำหน่ายนม มาเสนอราคาแต่เพียงรายเดียว โดยไม่มีผู้แข่งขัน ทำให้ อปท.จำต้องทำสัญญาจัดซื้อ โดยไม่อาจปฏิบัติเป็นอย่างอันได้ บางพื้นที่ก็ไม่มีผู้ประกอบการรายใดมายื่นเสนอราคาเลย ทำให้ อปท.ต้องจัดซื้อโดยวิธีตกลงราคา หรือวิธีกรณีพิเศษ (4) ผู้ประกอบการที่ยื่นเสนอราคาทั้ง 2 รายมิได้ดำเนินการเอง แต่มีการมอบอำนาจให้บุคคลคนเดียวกันมาดำเนินการเสนอราคาแข่งขันกันเอง กรณีนี้ปรากฏข้อเท็จจริงทั่วไปเกือบทุกภูมิภาค (บุคคลดังกล่าวจะเรียกขานกันว่า "คนเดินนม") (5) มีบุคคลคนเดียวกัน ที่ได้รับมอบอำนาจจากผู้ประกอบการให้ไปยื่นเสนอราคาแข่งกับผู้ประกอบการอีกรายหนึ่ง พบว่าหากบุคคลดังกล่าวรับมอบอำนาจจากผู้ประกอบการรายใดรายนั้นก็จะเป็นผู้ชนะการสอบราคาและได้ทำสัญญากับ อปท. และในการสอบราคาครั้งใหม่บุคคลดังกล่าวได้รับมอบอำนาจจากผู้ประกอบการที่เคยเป็นคู่แข่งขันเข้ายื่นเสนอราคาแข่งกับผู้ประกอบการเดิมที่ตนเคยได้รับมอบอำนาจมาก่อน และผู้ประกอบการ (ที่เคยเป็นคู่แข่งขัน) ที่บุคคลดังกล่าวรับมอบอำนาจในคราวนี้ก็จะเป็นผู้ชนะการสอบราคา (6) พบว่า อปท.ทำสัญญาจัดซื้อโดยมิได้เป็นไปตามแนวทางที่กำหนดไว้กล่าวคือไปทำสัญญากับผู้ประกอบการ ซึ่งมิได้มีรายชื่อเป็นผู้ประกอบการที่ได้รับการรับรองสิทธิการจำหน่ายนมพาสเจอร์ไรซ์ในโซนเดียวกันกับ อปท.นั้น แต่ไปทำสัญญาจัดซื้อนมจากผู้ประกอบการที่ได้รับการรับรองสิทธิฯ ในโซนอื่น (ข้ามโซน) (7) พบว่า อปท.ทำสัญญาจัดซื้อนมโรงเรียนจากผู้ประกอบการจำหน่ายรายอื่นที่มิได้เป็นผู้ประกอบการที่ได้รับการรับรองสิทธิจำหน่ายนมโรงเรียน ในทั้ง 3 โซน ที่ระบุไว้ให้ อปท. จัดซื้อ (8) ในหลายพื้นที่พบว่า ผู้ประกอบการได้มอบอำนาจให้บุคคลอื่นกระทำการแทน แต่ปรากฏว่าบุคคลนั้นยังไปเป็นผู้รับมอบอำนาจจากผู้ประกอบการรายอื่นอีกหลายรายในพื้นที่อื่นด้วย (9) ในหลายพื้นที่ (ภาคใต้ โซนที่ 2) พบว่ามีการดำเนินการในลักษณะที่มีบุคคลในพื้นที่ (พ่อค้านม) ทำหน้าที่เป็นนายหน้า รับดำเนินการหาซื้อนมจากทุกผู้ประกอบการ เพื่อให้ได้จำนวนที่เพียงพอมาส่งให้แก่โรงเรียน โดยตกลงแบ่งเขตพื้นที่กันดำเนินการ ซึ่งจะได้ค่าดำเนินการจากผู้ผลิตถุงละ 50-60 สตางค์ โดยผู้ประกอบการ จะมอบอำนาจให้ตัวแทนดังกล่าว ไปดำเนินการแทนทุกอย่างตั้งแต่ เสนอราคาและทำสัญญากับ อปท.จึงเป็นที่เห็นได้ว่า อปท.ไม่สามารถทำสัญญาได้เองโดยตรงกับผู้ประกอบการ หากแต่ต้องผ่านนายหน้าที่เป็นตัวกลาง ซึ่งได้รับผลประโยชน์ ทำให้การเสนอราคา มิอาจที่จะได้ทำสัญญาในราคาที่ต่ำกว่าราคากลางได้เลย 2.2 ประเด็นเกี่ยวกับการกำหนดเกณฑ์แบ่งเขตพื้นที่การจำหน่าย (1) ตามหลักเกณฑ์การแบ่งเขตพื้นที่จำหน่ายแต่ละโซน โดยอ้างเหตุผลว่าเพื่อบริหารจัดการระบบขนส่ง Logistic ที่มีประสิทธิภาพ หากแต่ตามบัญชีรายชื่อผู้ประกอบการที่ได้รับการรับรองสิทธิจำหน่ายพบว่าส่วนใหญ่จะได้รับการรับรองสิทธิให้จำหน่ายได้เพียงรายละ 1 โซน จำนวน 3 แห่ง และบริษัทอีกจำนวน 1 แห่ง ที่ได้รับการจัดสรรโควต้าและรับรองสิทธิให้จำหน่ายนมโรงเรียนได้ถึง 2 โซน (ส่อว่าเป็นการจัดสรรสิทธิที่ไม่เป็นธรรม) (2) ผู้ประกอบการมิได้ดำเนินการจำหน่ายเพียงแต่ในเขตพื้นที่หรือโซนที่กำหนดไว้เท่านั้น หากแต่ยังจำหน่าย (ข้ามโซนไปในโซนอื่นอีก เช่น สหกรณ์หลายแห่ง มีสิทธิจำหน่ายนมในโซนที่ 2 และ 3 แต่ได้จำหน่ายข้ามเขตไปในโซนที่ 1 ถึง 8 จังหวัด สหกรณ์หลายแห่งมีสิทธิจำหน่ายนมในโซนที่ 3 แต่ได้จำหน่ายข้ามเขตไปในโซนที่ 1 ถึง 4 จังหวัด สหกรณ์หลายแห่ง มีสิทธิจำหน่ายนมในโซนที่ 2 แต่ได้จำหน่ายข้ามเขตไปในโซนที่ 1 และโซนที่ 3 ถึง 4 จังหวัดสหกรณ์หลายแห่ง มีสิทธิจำหน่ายนมในโซนที่ 3 แต่ได้จำหน่ายข้ามเขตไปใน โซนที่ 1 (จังหวัดน่าน) และ บ.คันทรี เฟรธ แดรี่ จำกัด มีสิทธิจำหน่ายนมในโซนที่ 4 แต่ได้จำหน่ายข้ามเขตไปในโซนที่ 2 ถึง 2 จังหวัด เป็นต้น (3) แม้จะมีการกำหนดหลักเกณฑ์ว่าผู้ที่จะจำหน่ายนมโรงเรียนได้ จะต้องเป็นผู้ที่ได้รับการตรวจสอบและรับรองสิทธิจำหน่าย จากคณะกรรมการฯ หากแต่ในทางปฏิบัติ กลับตรวจสอบพบว่า มีผู้จำหน่ายนมพาสเจอร์ไรซ์ เป็นจำนวนมาก ถึง 14 ราย (ตามข้อ 2.8.1 (7)) ที่มิได้เป็นผู้ประกอบการที่ได้รับการรับรองสิทธิ (4) พบว่าผู้ประกอบการที่เข้าร่วมโครงการและได้รับการรับรองสิทธิจำหน่ายแต่จากการตรวจสอบ ไม่ปรากฏพบว่ามีการทำสัญญาจำหน่ายตามนามโครงการนมโรงเรียนกับ อปท.ใดๆ เลย 2.3 ประเด็นเกี่ยวกับผู้ประกอบการจำหน่ายนมโรงเรียน สถานศึกษาต่างๆ ที่มีโรงงานแปรรูปผลิตภัณฑ์นมที่ได้เข้าร่วมโครงการและได้รับการรับรองเป็นผู้ประกอบการที่มีสิทธิการจำหน่ายนมฯ แต่ไม่ดำเนินการเองกลับว่าจ้างเอกชนให้เป็นผู้แปรรูปผลิตและนำส่งโรงเรียน โดยทำสัญญาตกลงให้เอกชนนั้น ใช้โรงงานแปรรูปผลิตภัณฑ์นมของสถานศึกษา ซึ่งเป็นทรัพย์สินของรัฐ นอกจากนี้มีข้อมูลจากการสืบสวนในทางลับว่า เอกชนผู้ดำเนินการผลิตดังกล่าวได้ทำการผลิตนมมาจากโรงงานอื่นในเครือข่ายของตน (นอกโรงงานของมหาวิทยาลัย) ที่มีจำนวนมาก แต่กลับใช้ตราและยี่ห้อผลิตภัณฑ์ของมหาวิทยาลัย 2.4 ประเด็นข้อสังเกตทั่วๆ ไป (1) ในพื้นที่ภาคใต้ซึ่งกำลังประสบปัญหาความไม่สงบ โดยเฉพาะพื้นที่ อ.เบตง จ.ยะลา ไม่มีผู้ประกอบการรายใดที่จะเข้าไปยื่นเสนอราคาและทำสัญญาเลยเพราะไม่คุ้มค่าใช้จ่าย ทำให้นักเรียนไม่ได้ดื่มนมเลยในภาคเรียนที่ 2/2551 ที่ผ่านมาทั้งภาคเรียน (2) อปท.หลายแห่งแสดงความเห็นว่าการจัดซื้อนมโรงเรียนตามโครงการนี้ควรที่จะได้เป็นการจัดซื้อโดยเสรี เพราะทำให้ อปท.สามารถที่จะซื้อได้จากเกษตรกร (รายเล็ก) ในพื้นที่ ซึ่งจะส่งผลต่อการหมุนเวียนทางเศรษฐกิจของชุมชนและสะดวกต่อการขนส่ง และทำให้ อปท.สามารถเจรจาต่อรองราคาได้ต่ำกว่าราคากลางที่กำหนดไว้ เช่น อบต.ดอนแก้ว จ.เชียงใหม่ ในระยะแรกที่สามารถจัดซื้อได้โดยอิสระ มีผู้มายื่นเสนอราคาจำนวนมาก อบต.สามารถต่อรองราคาและได้นมมีคุณภาพราคาถูกได้ และสามารถนำส่งแจกจ่ายให้สถานศึกษาในสังกัดได้ทั่วถึงแม้ในวันหยุดราชการ หากแต่เมื่อมีการจัดโซนจำหน่ายทำให้ อบต.จำต้องทำสัญญากับผู้ประกอบการเพียง 2-3 รายที่มีสิทธิเท่านั้นที่มาเสนอราคาในลักษณะผูกขาด (3) กรณีการตรวจสอบคุณภาพของนม อปท.ไม่มีความสามารถที่จะทำการตรวจสอบคุณภาพทางวิทยาศาสตร์ได้ ทำได้ก็แต่เพียงตรวจสอบทางกายภาพ อาทิ จำนวนที่จัดส่งตรวจสอบดูวันหมดอายุที่ระบุไว้ว่าเหลือระยะเวลาสอดคล้องกับจำนวนวันที่ให้เด็กดื่ม ตรวจสอบบรรจุภัณฑ์อยู่ในสภาพดี สะอาด ไม่รั่วซึม ไม่เสียรูปทรง เป็นต้น จึงเห็นว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น อย.หรือสาธารณสุขจังหวัดพื้นที่ควรจะได้หมั่นตรวจสอบให้บ่อยครั้งกว่าปัจจุบันนี้ อนึ่งในการตรวจสอบข้อเท็จจริงของคณะกรรมการปฏิบัติการทั้ง 10 คณะครั้งนี้ได้พบว่า อปท.ส่วนมากเคยประสบปัญหาเกี่ยวกับรสชาติ กลิ่น สี หรือความเข้มข้นของน้ำนมและการบูด เน่าเสีย น่าเชื่อว่ามีการผลิตไม่ได้คุณภาพ มีการนำนมผงมาผสมน้ำ หรือการทำให้น้ำนมเจือจางเพื่อลดต้นทุนการผลิต และอื่นๆ ซึ่งเป็นผลเสียต่อรัฐและเด็กนักเรียนอย่างมาก 3.จากการตรวจสอบ และวิเคราะห์ การดำเนินการโครงการอาหารเสริม (นมโรงเรียน) พบข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญว่า การดำเนินการในระดับนโยบายที่ได้กำหนดหลักเกณฑ์และแนวทางต่างๆ ในการบริหารจัดการ อาทิ การกำหนดจำนวนผู้ประกอบการที่สามารถจำหน่ายนมในโครงการได้การจัดสรรสิทธิการจำหน่ายโดยต้องผ่านการตรวจสอบและรับรองสิทธิจากคณะกรรมการรับรองสิทธิและการจัดเขตพื้นที่หรือโซนการจำหน่ายนั้น เป็นกรณีที่เห็นได้ว่าเข้าข่ายเป็นการกีดกันมิให้ได้มีการประกอบการจำหน่ายนมกันได้อย่างเสรี เป็นหลักเกณฑ์ที่มิได้มุ่งให้เกิดการแข่งขันในทางประกอบอาชีพของประชาชนโดยเสรี เป็นการดำเนินการที่เข้าข่ายน่าจะผิดกฎหมาย และเป็นที่เห็นได้ว่าเมื่อ อปท.นำหลักเกณฑ์ดังกล่าวไปใช้ก็ปรากฏข้อเท็จจริงว่ามีการสมยอม มีการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา และมีการหลีกเลี่ยงการแข่งขัน ถึงแม้เมื่อปี พ.ศ.2551 จะมีกฎหมายคือพระราชบัญญัติโคนมและผลิตภัณฑ์นมฯ ก็มีการใช้กฎเกณฑ์ดังกล่าวโดยกฎหมายมิได้ให้อำนาจจะกระทำได้ (ทำเกินอำนาจแห่งกฎหมาย) อีกเช่นกัน ดังนั้น กฎเกณฑ์ที่ดำเนินการกันมาตั้งแต่ปี 2545 จนกระทั่งถึงปัจจุบัน จึงเป็นกฎเกณฑ์ที่ขัดต่อเสรีภาพในการประกอบอาชีพ ซ้ำยังก่อให้เกิดการผูกขาด ตัดตอนทั้งทางตรงและทางอ้อม และผลลัพธ์อันร้ายแรงที่สุดคือรัฐต้องสูญเสียงบประมาณจำนวนมากโดยได้นมโรงเรียนที่ด้อยคุณภาพ ซึ่งส่งผลต่อสุขภาพของเด็กนักเรียนทั่วประเทศ เป็นกฎเกณฑ์ที่กำหนดวิธีดำเนินการที่น่าจะเข้าข่ายผิดกฎหมาย คือกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 และ พ.ศ.2550 และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2542 มาตรา 10, 11, 12 และ 13 สำนักงาน ป.ป.ท.จะได้พิจารณาดำเนินการดังนี้ 3.1 เนื่องจากความผิดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2542 เป็นความผิดที่กำหนดเป็นพิเศษว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช.เท่านั้น เป็นผู้มีอำนาจหน้าที่สอบสวนและดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิด จึงจะส่งเรื่องให้คณะกรรมการ ป.ป.ช.ต่อไป 3.2 แจ้งหน่วยงาน และคณะกรรมการที่เกี่ยวข้องพิจารณาทบทวนแก้ไขการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ให้ถูกต้องต่อไป (ได้แก่ มท., กษ., ศธ., สธ. และ อสค.) วันที่ 03 มีนาคม พ.ศ. 2552 ปีที่ 32 ฉบับที่ 11315 มติชนรายวัน หน้า 2 ที่มา :จากเว็บไซด์ http://www.transparency-thailand.org/thai/index.php?option=com_content&task=view&id=80&Itemid=47 สืบค้นเมื่อวันที่ 27 กันยายน 2552 |