วันที่ จันทร์ กุมภาพันธ์ 2552

พิมพ์หน้านี้  |  ดูบล๊อกอื่นๆ ที่ OKnation

 

ภาษีทรัพย์สิน: เมืองไทยถามหาอีกแล้ว!


 ภาษีทรัพย์สิน: เมืองไทยถามหาอีกแล้ว!

ภาษีนี้ต่างประเทศเรียกว่าภาษีทรัพย์สิน (property tax) ประเทศไทยมีการเก็บภาษีนี้อยู่แล้วเป็นรายได้ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นหรือองค์การปกครองท้องถิ่น  (มีกฏหมายไทยบัญญัติคำว่า "องค์กรปกครองท้องถิ่น อปท." ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นภาษาไทยที่ไม่ถูกต้อง เพราะกฎหมายไทยก็มีทั้งคำว่า "องค์การ" และ "องค์กร" และนำมาใช้เหมือนมีความหมายเดียวกัน ซึ่งความจริงไม่เป็นเช่นนั้น) รายได้ท้องถิ่นของประเทศไทยที่ใกล้เคียงกับภาษีทรัพย์สินเราเรียกว่า "ภาษีบำรุงท้องที่" และ "ภาษีโรงเรือนและที่ดิน" ซึ่งเป็นกฏหมายดั้งเดิมที่ยังคงใช้อยู่ ก่อนหน้านี้ รัฐบาลไทยก่อนหน้านี้ก็มีดำริจะแก้ไขกฏหมายนี้โดยให้กระทรวงการคลังเป็นเจ้าภาพ และใช้ชื่อว่า "พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง" ตั้งแต่กลางปี 2550

ดำริของรัฐบาลปัจจุบันที่จะรื้อฟื้นกฏหมายนี้ (ควบคู่กับกฎหมายภาษีมรดกซึ่งในข้อเขียนนี้จะยังไม่กล่าวถึง)ได้รับความสนใจจากสาธารณชนอย่างกว้างขวาง จังหวะที่รัฐบาลเปิดความคิดเกี่ยวกับกฏหมายนี้ในท่ามกลางกระแสที่รัฐบาลกำลังขับเคี่ยวกับการแก้ไขวิกฤติเศรษฐกิจ การผลักดันมาตรการภาครัฐเพื่ออาศัยรายจ่ายจากภาครัฐเพื่อขับเคลื่อนหรือปลุกเศรษฐกิจให้พ้นจากภาวะซบเซา ทำให้ผู้รับทราบหลายคนเชื่อว่าการชักนำภาษีทั้งสองนี้เข้ามาเพื่อเป็นการเพิ่มรายได้ประเภทใหม่ ๆ ของรัฐบาล ผู้วิจารณ์ในสื่อบางคนเข้าใจว่า ภาษีที่กล่าวถึงนี้เป็นภาษีใหม่ที่ออกมาสมทบ ไม่ใช่ทดแทนภาษีบำรุงท้องที่และภาษีโรงเรือนฯ ที่มีอยู่เดิม ความเข้าใจเช่นนี้ไม่เป็นผลดีแก่ผู้ผลักดัน เพราะอันที่จริงแล้ว วัตถุประสงค์ของภาษีทรัพย์สินมีมากกว่าลำพังการเพิ่มรายได้ ผู้ที่เข้าใจสาระของภาษีนี้ เช่นนักวิชาการบางคนจาก ที ดี อาร์ ไอกล่าวว่ารัฐบาลมีความกล้าหาญที่นำความคิดเรื่องภาษีนี้มาเสนอ ทั้ง ๆ ที่อำนาจทางการเมือง หรือจำนวนเสียงสนับสนุนมีอยู่ไม่เหลือเฟือนัก

ข้อเขียนนี้มุ่งอภิปรายหรือตอบโจทย์สำคัญ 2 ประการ ทำไมภาษีทรัพย์สินจึงถือเป็นรายได้ของท้องถิ่น ? และ ทำไมภาษีทรัพย์สินที่เหมาะสมจึงช่วยแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมในสังคม (social equity) ได้?

คำว่า "ภาษีทรัพย์สิน" ของฝรั่งค่อนข้างจะเข้าใจยากเพราะคำว่า "ทรัพย์สิน" ,มีความหมายกว้าง มีทั้งสังหาริมทรัพและอสังหาริมทรัพย์ และงุนงงยิ่งขึ้นเมื่อไปรวมเอาทรัพย์สินทางปัญญามาไว้ด้วย กฏหมายไทยชัดเจนกว่า โดยเฉพาะกฎหมายใหม่ที่ตั้งชื่อว่า "ภาษีที่ดินและสิ่งก่อสร้าง" นับเป็นหัวใจของทรัพย์สินที่กล่าวถึง  เหตุผลที่ภาษีทรัพย์สินที่จัดเก็บในประเทศตะวันตกถือเป็นรายได้ของท้องถิ่น เพราะท้องถิ่นในประเทศตะวันตกมีบทบาทและขีดความสามารถหรือทรัพยากรสูง ในสมัยที่ท้องถิ่นทั้งสิ้นของประเทศไทยมีรายได้รวมกันไม่ถึงร้อยละ 10 ของรายได้ของภาครัฐทั้งหมด ในประเทศตะวันตก รายได้ของท้องถิ่นมีสัดส่วนเกินครึ่งของรายได้ของภาครัฐ เมื่อท้องถิ่นมีทรัพยากรหรืองบประมาณเพียงพอ ท้องถิ่นก็มีหน้าที่ความรับผิดชอบในการจัดทำหน้าที่หรือบริการทั้งปวงที่จำเป็นในการรับมือกับภารกิจและปัญหาใด ๆ ที่เป็นของท้องถิ่น (local concerns) กล่าวให้สั้นที่สุด ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนับเป็นตัวชี้วัด (indicators) ของภารกิจที่ท้องถิ่นจะต้องรับ ที่ดินและสิ่งก่อสร้างที่อยู่ในท้องถิ่น โดยเฉพาะในเขตชุมชนเมือง ย่อมเป็นที่ตั้งของสำนักงาน โรงงาน สถานที่ราชการ สถานศึกษา สถานมหรสพ แม้กระทั่งที่อยู่อาศัย  เห็นได้ชัดว่า ราชการ ธุรกิจหรือบริการใด ๆ บนพื้นที่เหล่านี้ต้องอาศัยบริการของท้องถิ่น ซึ่งท้องถิ่นจะต้องเป็นเจ้าภาพในการระดมทรัพยากรมาก่อสร้าง อำนวยบริการ บำรุงรักษาโครงสร้างพื้นฐานและบริการนานัปการ ไม่ว่าจะเป็นถนนหนทาง การคมนาคม การจราจร การขนส่งทางบกทางน้ำ สวนสาธารณะ สนามกีฬา พิพิธภัณฑ์ สาธารณสถานเช่นจตุรัส บริการกำจัดขยะ การบำบัดน้ำและอากาศเสีย ตำรวจ (ตำรวจต่างประเทศมีตำรวจท้องถิ่น) การศึกษา บริการสาธารณสุข ฯลฯ ถ้าใครมีที่ดินและอาคารอยู่ในท้องถิ่นมาก ก็ต้องใช้ผลงาน (facilities) และบริการของท้องถิ่นมากกว่าคนมีพื้นที่และอาคารเล็กกว่า สำหรับภาษีโรงเรือนและภาษีบำรุงท้องที่ในกฎหมายไทยที่จัดเก็บอยู่ไม่ได้อาศัยตรรกะข้อนี้ เช่นบัญญัติให้มีการยกเว้นไม่เก็บภาษีพื้นที่ที่เป็นที่อยู่อาศัย ทั้ง ๆ ที่อาคารที่อยู่อาศัยคือเหตุผลที่ต้องเก็บภาษี ไม่ใช่ยกเว้นภาษีตามตรรกะของหลักการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินของไทย นอกจากนี้ ฐานของการจัดเก็บภาษีโรงเรือนก็ไม่ใช่มูลค่าของทรัพย์สิน แต่เป็นมูลค่าจากฐานอื่น ซึ่งไม่สะท้อนมูลค่าของทรัพย์สินนั้น ๆ

อีกประเด็นหนึ่งที่จะแก้ข้อกล่าวหาว่า การนำภาษีทรัพย์สินมาพิจารณาเพื่อเพิ่มรายได้ของรัฐบาลระดับชาตินั้นก็ต้องชี้แจงข้อเท็จจริงใหม่ว่า ภาษีด้านนี้เดิมเป็นของท้องถิ่น เมื่อแก้ไขแล้วก็จะเป็นของท้องถิ่นต่อไป ไม่ใช่เป็นแหล่งรายได้ของรัฐบาลกลาง

 สำหรับประเด็นที่สองที่ว่า  ทำไมภาษีทรัพย์สินที่เหมาะสมจึงช่วยแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมในสังคมได้?  ก็เริ่มอธิบายได้จากผลของระบบภาษีเก่าที่เก็บภาษีบำรุงท้องที่และภาษีโรงเรือนและที่ดินบนพื้นฐานที่ขาดหลักสนับสนุน และเก็บในอัตราที่ต่ำมาก อัตราที่ตำถือเป็นต้นเหตุให้ส่งเสริมการสะสมที่ดินไว้เพื่อประโยชน์ในการค้ากำไร (speculation) การที่ผู้สะสมที่ดินรายใหญ่ (land banker) ซื้อที่ดินมาแล้วปล่อยให้รกร้างว่างเปล่า ไม่ทำประโยชน์ ที่ดินเหล่านี้อาจจะไม่เป็นต้นทุนในการอำนวยบริการของท้องถิ่น แต่ภาพของที่ดินรกร้างและอาคารร้างหรืออาคารที่สร้างไม่เสร็จก็ทำลายภูมิทัศน์ของบ้านเมืองโดยตรง แต่เหตุผลที่แท้จริงก็คือ การกักตุนที่ดินเพื่อเก็งกำไร ทำให้อุปทานของที่ดินในสังคมมีน้อยลงและทำให้ราคาสูง เป็นโอกาสที่ผู้เก็งกำไรจะเสวยประโยชน์ได้ตามความคาดหวัง แต่ปรากฎการณ์เดียวกันนี้เอง เป็นการทำลายโอกาส (opportunity costs) ของคนไทยจำนวนมากที่ประสงค์จะมีและใช้ที่ดินทำกิน นโยบายปฏิรูปที่ดินของรัฐบาลก็ถูกผลักดันให้ไปใช้พื้นที่ป่าเสื่อมโทรมมาจัดสรรในโครงการ สปก. สภาวะเช่นนี้ก็คือความเหลื่อมล้ำอย่างรุนแรงในการถือครองที่ดินของคนไทย ทางแก้ไขปัญหานี้โดยใช้มาตรการทางกฏหมายประเทศไทยเคยใช้มาแล้ว คือกฏหมายจำกัดการถือครองที่ดินของคนไทย (เช่น ครอบครัวหนึ่งไม่เกิน 25 ไร่) แต่ได้ยกเลิกไปนานแล้วร่วม 50 ปี หากเราถือว่าการออกกฏหมายเช่นนั้นเป็นการบังคับ (compulsory) การแก้ไขกฏหมายภาษีทรัพย์สิน (ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง) ก็คือการใช้มาตรการทางเศรษฐกิจกดดันนายธนาคารที่ดินโดยปริยาย ผลของการปรับปรุงย่อมทำให้รายจ่ายด้านภาษีสูงอย่างมีเหตุผล คือไม่สร้างความเดือดร้อนแก่ผู้มีทรัพย์สินจำนวนน้อย แต่จะสูงเพียงพอที่จะไม่จูงใจให้เจ้าของที่ดินรายใหญ่ให้ถือครองที่ดินอีกต่อไป เมื่อจำหน่ายที่ดินที่แบกภาระภาษีไม่ไหวออกมาก็จะทำให้อุปทานของที่ดินเพิ่มขึ้น เปิดโอกาสให้ผู้ต้องการที่ดินทำกินมีโอกาสได้ครอบครองที่ดินกับเขาบ้าง (ข้อสำคัญก็คือ กฏหมายใหม่ต้องคิดอ่านให้รอบคอบต่อบทบัญญัติที่ว่า รัฐบาลจะไม่เก็บภาษีที่ดินที่ "ทำประโยชน์"  บทบัญญัติเช่นนี้ย่อมเท่ากับเป็นการส่งเสริมให้ผู้ถือครองที่ดินสรรหาพืชผลหมากรากไม้มาปลูกเพียงเพื่อเลี่ยงการเสียภาษีทรัพย์สิน)

กฎหมายภาษีทรัพยสินเป็นกฏหมายที่มุ่งสร้างความเป็นธรรมในสังคม เป็นกฎหมายที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานทางอุดมการณ์ที่หนักแน่นและมีเหตุผลควรสนับสนุนเป็นอย่างยิ่ง แต่จะหนักแน่นอย่างไรก็ตาม ก็จะต้องตี้งคำถามและมีคำตอบต่อโจทย์ข้อใหญ่ที่ว่า ทำไมความพยายามและเสียงแซร่ซ้องที่พยายามจะผลักดันกฏหมายนี้ในสังคมไทยมาช้านานแล้วจึงไม่บรรลุผล?     

โดย ปฐม_มณีโรจน์

 

กลับไปที่ www.oknation.net