วันที่ อังคาร ตุลาคม 2552

พิมพ์หน้านี้  |  ดูบล๊อกอื่นๆ ที่ OKnation

 

นักการเมืองกับข้าราชการประจำ: หุ้นส่วนอสมมาตร


นักการเมืองกับข้าราชการประจำ: หุ้นส่วนอสมมาตร

หากพิจารณาคำว่า “ภาครัฐ”ในความหมายแคบเฉพาะส่วนของราชการสมัยนี้ ตัวละครบนเวทีนี้ก็คือนักการเมืองกับข้าราชการประจำ ย้อนไปพิจารณาในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ บทบาทของตัวละครเหล่านี้ได้แก่เจ้านาย เสนาบดี อำมาตย์ ขุนนางและข้าราชบริพารในราชสำนักและในหัวเมือง รวมไปถึงบรรดาไพร่หรือชาวบ้านที่เข้าปฏิบัติราชการโดยการกะเกณฑ์ของหลวง ถึงแม้อำนาจสิทธิ์ขาดจะเป็นของพระมหากษัตริย์ผู้ปกครองแผ่นดิน แต่การใช้พระราชอำนาจก็ยังมีกรอบของพระธรรมศาสตร์หรือกฎหมาย กฎมณเฑียรบาลและโบราณราชประเพณี เจตนารมณ์ของกรอบเช่นว่านั้นก็เพื่อหน่วงเหนี่ยวองค์พระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มิให้ใช้พระราชอำนาจบนพื้นฐานของลำพังพระราชวินิจฉัยส่วนพระองค์โดยปัจจุบันทันด่วนโดยปราศจากการไตร่ตรองหรือทบทวน หรือเพื่อป้องกันพระราชวินิจฉัยบนพื้นฐานของอคติ 4 ประการดังปรากฏตามราชประเพณีดั้งเดิม อาทิ ข้อห้ามมิให้มีอาวุธไว้ในท้องพระโรงยามเสด็จออกว่าราชการ เพื่อป้องกันการใช้อาวุธลงโทษบุคคลโดยโทสะจริต หรือราชประเพณีที่ว่า “เป็นกษัตริย์ตรัสแล้วไม่คืนคำ”  เป็นมาตรการกำหนดครรลองการใช้พระราชวินิจฉัยให้เป็นไปโดยรอบคอบ ระมัดระวัง

ในยุคนั้น ราชกิจใด ๆ ทั้งของบ้านเมืองและกิจส่วนพระองค์ล้วนเป็น “ราชการ” ทั้งสิ้น จะเห็นได้ว่าผู้รับราชการสนองพระเดชพระคุณมีทั้ง “ราชการฝ่ายหน้า” ของบ้านเมือง และ “ราชการฝ่ายใน” ในราชสำนัก

ส่วนสมัยโบราณของบ้านเมืองที่เริ่มเป็นประชาธิปไตย บ้างก็ให้ราษฎรเข้ามีส่วนร่วมในกิจการบ้านเมืองโดยตรงเช่นสังคมกรีกสมัยก่อนคริสตกาล หรือระบอบประชาธิปไตยโดยมีตัวแทนผ่านการเลือกตั้งเช่นในสหรัฐอเมริกาเมื่อยุคเริ่มสร้างบ้านเมืองเมื่อปลายศตวรรษที่ 18 อาจจะเลือกตั้งผู้แทนเข้ามาอยู่ในสภาชุมชนหรือบริหารกิจการของชุมชนทุกตำแหน่งตั้งแต่นายอำเภอยันภารโรงในระบบที่เรียกว่า “บัตรเลือกตั้งหางว่าว” (long ballot system) หรือเลือกผู้แทนไปทำหน้าที่ทั้งด้านนิติบัญญัติและด้านบริหารในองค์การระดับสูงเช่นระดับมลรัฐหรือระดับสหพันธรัฐ (federal) ก็เป็นการเลือกตัวผู้แทน ถ้าเลือกผู้ดำรงตำแหน่งบริหารก็เลือกเฉพาะตัวหัวหน้าใหญ่ เช่นผู้ว่าการรัฐ นายกเทศมนตรี  หรือประธานาธิบดี อันเป็นระบบ “บัตรเลือกตั้งสั้น” (short ballot system) แล้วมอบอาณัติให้ผู้ได้รับเลือกมาคัดเลือกทีมงานที่เป็นข้าราชการประจำเอาเองตามอัธยาศัย การแต่งตั้งในยุคนั้น วัฒนธรรมทางการเมืองถือว่าการแต่งตั้งบุคคลบนพื้นฐานของความสัมพันธ์ส่วนตนหรือระบบอุปถัมถ์ (nepotism หรือ patronage system) เป็นเรื่องปกติวิสัย ถือว่าเป็นวิจารณญาณ (discretion) ของผู้ได้รับอาณัติจากสาธารณชนในการผสมผสานการใช้วิธีการอุปถัมภ์ในการคัดเลือกทีมงานที่มากจากกลุ่มผู้สนับสนุนตนหรือเป็นกลุ่ม   “หัวคะแนน” ในขณะเดียวกันก็มีคุณสมบัติด้าน “ฝีมือ” (competence) ในระดับที่สร้างผลงานได้ (get things done) ค่านิยมของสังคมยุคนั้นไม่ถึงกับถือว่าระบบพรรคพวก (nepotism) ระบบอุปถัมภ์ (patronage) หรือระบบเครือญาติ (cronyism) เป็นเรื่องผิดจริยธรรมหรือผิดศีลธรรม แต่อย่าลืมว่านั่นเป็นค่านิยมของประชาธิปไตยสมัยด้อยพัฒนา สมัยที่เราเห็นในภาพยนตร์ western ยุคผู้บุกเบิกหรือโคบาลรบอินเดียนแดง ระบบที่ได้รับการปฏิบัติอย่างกว้างขวางถึงระดับชาติในสมัยแอนดรู แจ๊คสัน (Andrew Jackson, 1829-1837) ประธานาธิบดีคนที่ 7 แห่งสหรัฐอเมริกา

ระบบการสรรหาและการบรรจุแต่งตั้งบุคลากรในภาครัฐของสหรัฐฯ ซึ่งเคยใช้ได้ผลมาในช่วงที่บ้านเมืองยังเป็นเศรษฐกิจสังคมแบบเกษตรกรรมเริ่มติดขัด เมื่ออิทธิพลของการปฏิวัติอุตสาหกรรมและเทคโนโลยีจากยุโรปคืบคลานมาถึง วิกฤติที่ร้ายแรงที่สุดคือความขัดแย้งระหว่างกลุ่มรัฐที่เป็นฐานแหล่งอุตสาหกรรมกับรัฐที่มีฐานเป็นรัฐเกษตรกรรมในประเด็นที่แตกต่างกันในเรื่องปัญหาและความจำเป็นในด้านการใช้แรงงานทาส ซี่งจำเป็นสำหรับรัฐเกษตรกรรม แต่ไม่จำเป็นสำหรับรัฐอุตสาหกรรม กลายเป็นวิกฤติที่ไม่มีทางออกและในที่สุดก็บานปลายกลายเป็นสงครามกลางเมือง (1861 – 1865) การปฏิวัติโดยสันติที่เกิดขึ้นหลังสงครามเพื่อปฏิรูปและยกระดับขีดความสามารถของกลไกของภาครัฐจากการใช้ระบบเลือกตั้งง่าย ๆ ที่เคยใช้ กลายมาเป็นการผสมผสานระหว่างระบบเลือกตั้งกับการสรรหาและแต่งตั้งบุคลากรตำแหน่งประจำของภาครัฐโดยเปลี่ยนจากการแต่งตั้งบนพื้นฐานของความสัมพันธ์ทางการเมือง (political affiliation) กลายเป็นระบบการสอบวัดความรู้ความสามารถเข้าทำงานบนพื้นฐานของระบบคุณวุฒิ (meritocracy) โดยผลของรัฐบัญญัติข้าราชการพลเรือน (Civil Service Act หรือ Pendleton Act, 1883) การปฏิรูปนี้มีผลเป็นการรอนอำนาจนักการเมืองที่เคยใช้ระบบอุปถัมภ์แต่งตั้งเข้ามาทำราชการเต็มสำนักงานตลอดเทอม ให้ต้องมาร่วมงานกับสตาฟแปลกหน้าที่นั่งอยู่เต็มออฟฟิศแล้วด้วยการสมัครสอบและบรรจุแต่งตั้งโดยระบบคุณวุฒิ คงมีเพียงตำแหน่งข้าราชการเมืองที่นักการเมืองแต่งตั้งโดยระบบอุปถัมภ์ได้เพียงแค่หยิบมือ

เมืองไทยในสมัยเดียวกันนั้น ( พ.ศ. 2426) ยังปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในรัชกาลที่ 5 แต่ก็เป็นระบอบราชาธิปไตยที่กำลังอยู่ในกระบวนการปฏิรูปการเมืองและการบริหารครั้งยิ่งใหญ่ในประวัติศาสตร์ของชาติ เป็นการปรับเปลี่ยนระบบการปกครองจากการอาศัยลำพังพระราชอำนาจเชิงดุลพินิจ (discretionary authority) ของพระมหากษัตริย์หรือแบบ CEO โดยให้มีโครงสร้างหรือสถาบันทางการขึ้นร่วมอยู่ในกระบวนการปกครองประเทศ  ดังจะเห็นได้ว่า ตั้งแต่เริ่มต้นรัชกาล (พ.ศ. 2417) ก็ทรงโปรดเกล้าฯ ให้จัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน

(Council of State) และสภาองคมนตรี (Privy Council) ขึ้นทำหน้าที่แทนที่ประชุมเสนาบดีแต่ดั้งเดิม นอกจากนี้ การปฏิรูประบบราชการเรื่องสำคัญที่เกิดขึ้นก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองได้แก่การยกเลิกระบบจตุสดมภ์ และการปฏิรูปโครงสร้างระบบบริหารราชการแผ่นดินในปี 2435 นับเป็นรากฐานของกระทรวง ทบวงกรมที่ถือปฏิบัติสืบเนื่องมาถึงปัจจุบัน

การปฏิรูประบบบริหารงานบุคคลของราชการไทยให้ทันสมัยก็ริเริ่มขึ้นก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ในรัชกาลที่ 7 โดยการออกพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2471 เพื่อวางระเบียบในการคัดเลือกผู้มีความรู้ความสามารถเข้ารับราชการเป็นอาชีพ โดยมี “คณะกรรมการรักษาพระราชบัญญัติ” ( ก.ร.พ.) เป็นกลไกกำกับดูแลระบบ เท่ากับเป็นการวางรากฐานของระบบคุณวุฒิของไทยซึ่งยึดหลักสำคัญ 4 ประการได้แก่ ความรู้ความสามารถ (competence) ความเสมอภาคในโอกาสของบุคลากร (equal opportunity) ความมั่นคงในอาชีพ (security) และความเป็นกลางทางการเมืองของข้าราชการ (political neutrality)

มาจนถึงทศวรรษนี้ นักการเมืองในระบอบประชาธิปไตยกับข้าราชการประจำก็ยังเป็นตัวละครเอกร่วมทีมในการทำงานเพื่อสาธารณชนอยู่บนพื้นฐานของความสัมพันธ์แบบหุ้นส่วน (partnership) แต่เป็นหุ้นส่วนที่อยู่บนฐานอำนาจแตกต่างและไม่เท่าเทียมกัน นักการเมืองอาศัยฐานประชาชน (popular base) ส่วนข้าราชการประจำอาศัยอำนาจของกฎหมายและเทคโนแครต (legal rational basis) นักการเมืองที่เป็นเสนาบดีหรือเสนาบดีช่วยว่าการเป็นเหมือนหัวแถว นักการเมืองที่เป็นปลัดกระทรวงหรืออธิบดีก็เป็นเหมือนผู้บังคับบัญชาหน่วยในแต่ละแถว เป็นฐานอำนาจที่อสมมาตร (asymmetrical) หรือไม่เท่าเทียมกัน เงื่อนไขการดำรงตำแหน่งและการพ้นจากตำแหน่งก็แตกต่างกันในรายละเอียด

หากพิจารณาให้ครบถ้วนโดยครอบคลุมไปถึงปัจจัยด้านจิตวิทยาสังคมและพฤติกรรม เพราะองค์การหนึ่ง ๆ พร้อมทั้งองค์กรที่อยู่ภายในองค์การย่อมมีทั้งมิติที่เป็นทางการ (formal) และไม่เป็นทางการ (informal) จะเห็นว่าองค์การหรือความสัมพันธ์ที่ไม่เป็นทางการนี่เองที่เป็นแปลงบ่มเพาะและเจริญพันธุ์ (breeding ground) ของระบบอุปถัมภ์ นักการเมืองที่เคารพหรือมีจิตวิญญาณของนิติธรรมและคุณธรรมย่อมดำเนินการในกรอบกติกาเพื่อกำหนดและแต่งตั้งข้าราชการตามครรลองที่ชอบ ในทางตรงกันข้าม นักการเมืองที่มิได้มีจิตสาธารณะ แต่ยึดประโยชน์ส่วนตนและพวกพ้องเป็นสรณะ (self – serving) เช่นเครือญาติ ธุรกิจ มิตรสหายสนิทร่วมสถาบันเก่า (เช่นโรงเรียนมัธยม) หรือสถาบันใหม่ (เช่นมหาวิทยาลัย หรือวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร) อาจจะมีมาตรการวิชามารแพรวพราว นับตั้งแต่เจรจาถามความสมัครใจของข้าราชการผู้ดำรงตำแหน่งอยู่เดิมว่าจะสามารถรับ “งานตามใบบอก” ได้หรือไม่ ? งานเหล่านี้หลากหลายตามอำนาจหน้าที่ของหน่วยงาน ซึ่งก็ไม่แคล้วจะเป็นการดำเนินการโดยไม่มีอำนาจหน้าที่ ดำเนินการผิดไปจากเงื่อนไขตามอำนาจหน้าที่ หรือมีอำนาจหน้าที่แต่ให้งดเว้นกระทำการ (misfeasance, malfeasance and nonfeasance) ในหน้าที่ราชการต่าง ๆ อาทิ การจัดซื้อจัดจ้าง การประมูล การประกวดราคา การบรรจุแต่งตั้ง (โดยเฉพาะตำแหน่งสำคัญในหน่วยงานสำคัญ เช่น กองทัพหรือสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ) การออกใบอนุญาต อนุมัติ การตรวจสอบโรงงานหรือสถานประกอบการในการถือปฏิบัติตามระเบียบและเงื่อนไขของกฎหมาย นอกจากนี้ งานตามใบบอกอาจจะครอบคลุมไปถึงการแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงกฎ ระเบียบ คำสั่ง ข้อบังคับ กฎกระทรวง พระราชกฤษฎีกา หรือแม้กระทั่งการออกพระราชบัญญัติ (ถ้ามีอิทธิพลไปถึงสภาได้) ฯลฯ ถ้าขัดข้องรับงานไม่ได้ก็จำเป็นจะต้องมีการแต่งตั้งโยกย้ายกันใหม่ อุปมาอุปมัยก็เสมือนหนึ่งยกอาณาจักรมาเฟียไปตั้งในระบบราชการหรือในรัฐบาลนั่นเอง

การพ้นจากตำแหน่งของนักการเมืองกับข้าราชการประจำมีข้อแตกต่างกันเล็กน้อย ข้อที่เหมือนกันก็คือคดีความผิดทางแพ่งหรือทางอาญาที่ยังไม่ขาดอายุความผู้กระทำผิดก็ต้องรับโทษ ถึงพ้นจากตำแหน่งราชการไปแล้ว แต่สำหรับราชการประจำ การพ้นจากตำแหน่งไม่ได้ขึ้นอยู่กับการแสดงความจำนงหรือการยื่นหนังสือลาออกเท่านั้น สำหรับนักการเมืองก็พ้นจากตำแหน่งแล้ว แต่ข้าราชการประจำใบลาจะต้องได้รับการอนุมัติจากผู้บังคับบัญชา หากมีเหตุผลอันสมควร อาจจะยับยั้งใบลาไว้ก็ได้ นอกจากนี้ข้าราชการประจำที่ได้รับอนุมัติให้ลาออกจากตำแหน่ง หรือเกษียณอายุราชการพ้นจากตำแหน่ง แต่ภายหลังปรากฏผลการสอบสวนว่ามีความผิดทางวินัยร้ายแรง ก็อาจจะออกคำสั่งไล่ออกจากราชการย้อนหลังก็ได้

สรุปความว่า ในขณะที่การทุจริตคอรัปชั่นเป็นอาชญากรรมในราชการสืบเนื่องกันมาโดยตลอด แต่พฤติการณ์หรือพฤติกรรมการใช้ระบบอุปถัมภ์ตามอำเภอใจแบบ CEO ของบริษัทเอกชนอาจจะเป็นที่ยอมรับของสังคมในอดีตที่ยาวนานมาแล้ว แต่ในปัจจุบันนี้ ต้องถือว่าระบบอุปถัมภ์เป็นสิ่งชั่วร้ายที่ปฏิบัติโดยคนชั่วร้ายที่ผิดทั้งกฎหมาย จริยธรรมและศีลธรรม (illegal, unethical and immoral)

   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

โดย ปฐม_มณีโรจน์

 

กลับไปที่ www.oknation.net